O PODER LEGISLATIVO NO BRASIL
O Poder Legislativo do Brasil é um dos poderes constituídos daquele país. A Constituição Federal adota os princípios da soberania popular e da representação, segundo os quais o poder político pertence ao povo e é exercido em nome deste por órgãos constitucionalmente definidos (art. 1º, parágrafo único). Para tanto, a Constituição Federal constitui três Poderes, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos (art. 2º). O Poder Legislativo do Brasil é exercido, no âmbito federal, desde 1891, pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, compostos, respectivamente, por deputados e senadores.
Com a proclamação da República, a tradição constitucional brasileira espelhou-se no modelo norte-americano para criar um Legislativo federal bicameral, dividindo-o em duas vertentes, uma a representar os estados federados, com senadores eleitos pelo sistema majoritário, e outra o povo, com deputados eleitos pelo sistema proporcional, formando portanto duas câmaras mutuamente revisoras. Foram exceções as Constituições de 1934 e 1937, que preconizavam o unicameralismo. A doutrina entende que o bicameralismo é o sistema mais apropriado às federações, ao apontar o Senado como a câmara representativa dos estados federados.
Na esfera federal, também integra o Poder Legislativo o Tribunal de Contas da União, órgão de extração constitucional que auxilia o Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração pública direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Essa atividade recebe o nome de controle externo.
Histórico
A Constituição do Império do Brasil, de 1824, delegou o Poder Legislativo a uma Assembléia Geral, dividida em duas Casas, a Câmara dos Deputados e a Câmara dos Senadores ou Senado. A primeira era eletiva e temporária, com mandato de quatro anos, enquanto que o Senado era composto de membros vitalícios. Com a progressão do Império na direção de um sistema semelhante ao parlamentarismo, a Câmara dos Deputados logrou, por via costumeira e interpretativa, reservar-se o direito de provocar a demissão do ministério.
A República, organizada segundo o modelo presidencialista norte-americano, retirou do Legislativo (agora denominado Congresso Nacional) a prerrogativa de demitir o ministério e definiu a duração da legislatura em três anos. Aboliu-se a natureza vitalícia do Senado, cujos integrantes passaram então a ter mandato de nove anos, com três senadores eleitos por estado.
A Constituição de 1934 aumentou a duração da legislatura para quatro anos, mas criou a figura do deputado corporativista (representante eleito pelas organizações profissionais). O Senado (agora chamado Senado Federal) recebeu a competência de coordenar os demais poderes constituídos; os senadores - dois eleitos por estado - tinham mandato de oito anos.
A ditadura do Estado Novo fechou o Congresso, embora a Constituição de 1937 dispusesse acerca do Parlamento Nacional, composto da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal (este, representando os estados). Na prática, o Poder Legislativo foi transferido, na sua totalidade, ao Presidente da República, que o exercia por meio de "decretos-lei" (art. 180).
A Constituição de 1946 retomou as designações Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal, com mandatos de quatro anos para os deputados e de oito anos para os senadores, e, em vigor durante um período democrático, permitiu ao Legislativo operar de modo independente, com poderes amplos (votar o orçamento, convocar ministros, propor e votar as leis etc.)
A Constituição de 1967, promulgada durante o Regime Militar de 1964, ressuscitou o instituto do "decreto com força de lei" (que a Emenda Constitucional de 1969 renomearia "decreto-lei" e ampliaria), que permitia ao Presidente da República exercer parcela das atribuições do Legislativo.
A Constituição de 1988 restaurou plenamente ao Congresso Nacional o Poder Legislativo. Na vigência da normalidade democrática, o Congresso exerce suas prerrogativas legislativas e fiscalizadoras com plena desenvoltura.
A independência do Poder Legislativo, preconizada por todas as Constituições brasileiras republicanas, foi exercida na prática apenas em alguns períodos da história: 1891-1930; 1934-1937; 1946-1967; e após 1985. Nos demais períodos, a função legislativa dependia, em maior ou menor grau, do Poder Executivo.
Órgãos e autoridades legislativas
Órgãos
Os principais órgãos do Poder Legislativo brasileiro são os seguintes:
Órgãos federais
Congresso Nacional
Senado Federal: representado pelos senadores.
Câmara dos Deputados: representada pelos deputados federais.
Órgãos estaduais
Assembléias legislativas: representadas pelos deputados estaduais.
Órgãos municipais
Câmaras municipais: representadas pelos vereadores.
Autoridades
As autoridades civis do Poder Legislativo são:
Autoridades federais
Senadores;
Deputados federais.
Autoridades estaduais
Deputados estaduais.
Autoridades municipais
Vereadores.
Congresso Nacional
O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. (artigo 44)
Os senadores representam as unidades federativas (estados e Distrito Federal) e os deputados, o povo. Na verdade, tanto o Congresso quanto cada uma de suas casas representam a nação como um todo.
O exercício da representação legislativa é dividido em períodos denominados legislaturas. Cada legislatura dura 4 anos e se inicia com a posse dos deputados, após cada eleição. As legislaturas são divididas em períodos anuais, chamados sessões legislativas.
" O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro." (artigo 57)
O Congresso pode se reunir fora desses períodos, em sessão extraordinária, convocada:
"I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República;
II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional." (artigo 57)
Para determinados trabalhos, as câmaras funcionam separadamente; para outros, em plenário, isto é, em conjunto.
Senadores e deputados não podem exercer atividades que comprometam sua função e seus interesses coletivos, podendo vir a perder o mandato.
Atribuições
Ressalvadas as matérias de competência exclusiva da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, cabe ao Congresso, como um todo, legislar sobre todas as questões de interesse nacional e de competência da União. Além disso, é o Congresso que dispõe sobre vários assuntos administrativos, por determinação expressa da constituição, como por exemplo:
o
aprovar a declaração de guerra e a celebração da paz;
o
autorizar o presidente e o vice-presidente a ausentarem do País por mais de 15 dias;
o
aprovar ou suspender o estado de defesa, o estado de sítio e a intervenção federal;
o
fiscalizar os atos do Poder Executivo, inclusive na administração indireta, etc. (artigos 48 e 50)
Imunidade parlamentar
Para que possam desempenhar suas funções sem medo de represálias, ou arbitrariedades, senadores e deputados gozam de imunidade parlamentar: sua pessoa é inviolável, isto é, o parlamentar não pode ser preso — salvo no caso de flagrante delito em crime inafiançável — nem processado criminalmente, sem prévia licença da câmara a que pertence; e não pode responsabilizado por opiniões e votos emitidos no exercício de sua função. (artigo 53)
Câmara dos Deputados
Os deputados federais são representantes do povo, eleitos por voto direto e secreto, para um mandato de quatro anos, entre brasileiros maiores de 21 anos, exercício dos direitos políticos.
"A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
§ 2º - Cada Território elegerá quatro Deputados."
Além da participação na função legislativa, a Câmara dos Deputados tem importantes atribuições. Cabe-lhe privativamente, entre outras tarefas, autorizar instauração de processo contra o presidente, o vice-presidente da República e os ministros de Estado; aprovar moção de censura a ministro de Estado, etc.
número de três por estado e pelo Distrito Federal, os senadores são eleitos entre brasileiros maiores de 35 anos, no exercício dos direitos políticos. O mandato é de oito anos, mas as eleições são de quatro em quatro anos, renovando-se alternadamente, 1/3 e 2/3 da representação dos estados e do Distrito Federal. Cada senador é eleito com dois suplentes.
Além da participação na função legislativa, o Senado Federal tem importantes encargos, Entre outras atribuições, cabe-lhe privativamente processar e julgar o presidente da República, os ministros de Estado, do Supremo Tribunal Federal e o procurador-geral da República, nos crimes de responsabilidade, aprovar a escolha de ministros de tribunais, casos previstos pela constituição. (artigo 52)
Comissões parlamentares
As comissões parlamentares ganharam força e importância na nova constituição. Podem ser permanentes ou temporárias e suas atribuições são previstas no regimento ou no ato de sua criação. Na sua composição, procura-se garantir, na medida do possível, a representação de partidos e blocos parlamentares. As comissões podem, por exemplo, aprovar leis que dispensam a competência do plenário, realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; convocar ministros de Estado para prestar informações sobre temas em debate nas comissões; solicitar depoimentos de qualquer autoridade ou cidadão, etc. (artigo 58)
Em geral, conseguem mais notoriedade as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), que podem ser criadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado ou pelo conjunto do Congresso, para apuração de determinados fatos. A CPI tem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos do Congresso. Quando for o caso, as conclusões da CPI serão enviadas ao Ministério Público para instauração do devido processo.
Nas democracias, entre as atribuições do Legislativo, está a fiscalização. São os recursos do povo que movimentam a máquina estatal; por isso, a Constituição dá grande importância à fiscalização financeira e orçamentária.
"Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária." (artigo 70, parágrafo único)
Cada um dos poderes exerce o seu controle interno, através de órgãos próprios e o Poder Legislativo faz o controle externo de toda a administração, através do Tribunal de Contas da União.
Poder Legislativo Estadual
O orgão legislativo é a Assembléia Legislativa, composta de representantes eleitos para um período de quatro anos. Aplicam-se aos deputados estaduais as mesmas regras da constituição federal sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, etc. A remuneração dos deputados será fixada em cada legislatura para a legislação seguinte.
O número de deputados, na Assembléia Legislativa, proporcional à população do estado e ao número de seus deputados federais. Para deputado federal, elegem-se três estaduais, até completar 36 membros na Assembléia Legislativa. Daí em diante, a cada deputado federal corresponde um estadual.
Deputados federais (artigo 45) 8 9 10 11 12 13 14 15 70
Deputados estaduais (artigo 27) 24 27 30 33 36 37 38 39 94
Assim, o número mínimo de deputados na Assembléia Legislativa é 24 e o máximo 94.
O processo legislativo segue o esquema federal, com as devidas adaptações. Para exercer a fiscalização financeira e orçamentária, o Legislativo conta com o Tribunal de Contas do Estado, cuja estrturação e funcionamento (semelhantes aos dos Tribunais de Contas da União) são definidos pela Constituição estadual. (artigo 75)
Poder Legislativo Municipal
No município, o poder é exercido pela Câmara de Vereadores. Estes são eleitos pelo povo, para um mandato de 4 anos, seguindo as normas gerais das constituições federal e estadual.
O número de vereadores é proporcional à população do município, observados os seguintes limites:
"a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes;
b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes;"
A constituição garante ainda a:
"inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município" e prescreve:
"proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembléia Legislativa. (artigo 29, IX)
O processo legislativo municipal segue as linhas gerais dos níveis federal e estadual, com as devidas adaptações.
Neste campo, a nova Constituição prevê a participação da comunidade, através de "iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado." (artigo 29, XIII)
Tribunal de Contas
Com sede no Distrito Federal e jurisdição sobre todo o território nacional, o Tribunal de Contas é composto de nove ministros, escolhidos entre brasileiros que preencham os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. (artigo 73, parágrafo 1º)
O ministros do TCU têm mandato renovável de 6 anos. Um terço deles são escolhidos pelo presidente da República com a aprovação do Senado e 2/3 pelo Congresso Nacional.
Compete ao TCU julgar as contas do presidente da República, dos demais poderes da União, e de todos os administradores "julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público." (artigo 71, II)
Pode o TCU realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, operacional e patrimonial em qualquer unidade de qualquer dos poderes, inclusive da administração indireta.
Cabe-lhe também "aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário."
Processo legislativo
Leis
A palavra lei indica um preceito de ordem geral, ditado pela autoridade competente, para atender às exigências do bem comum. A lei obriga a todos, e a ninguém é reconhecido o direito de não cumprí-la, pretextando ignorá-la. De acordo com a constituição, temos os seguintes tipos de leis:
1.
Emendas à constituição: destinam-se a alterar alguma parte da constituição, para corrigir falhas ou adaptá-Ia à evolução do Estado;
2.
Leis complementares: são leis expressamente previstas no texto constitucional, destinadas a regulamentar algum dispositivo da constituição. Devem ser aprovadas pela maioria absoluta das duas casas do Congresso;
3.
Leis ordinárias: são as resultantes do trabalho comum do Legislativo, não alterando nem complementando a constituição, nem assumindo caráter de elaboração extraodinária;
4.
Leis delegadas: são elaboradas pelo presidente da República, por delegação do Congresso, através de resolução que define seu conteúdo e alcance, podendo exigir exame posterior pelo plenário do Congresso.
5.
Decretos legislativos: são leis que não precisam ser remetidas ao presidente da República para sanção. Trata-se de decisões da competência do Congresso Nacional, como, por exemplo, a ratificação de tratados celebrado.s pelo Executivo;
6.
Resoluções: são atos particulares do Senado Federal ou do Congresso, que não dependem de sanção presidencial. Exemplos: a autorização para o presidente da República ausentar-se do País e a aprovação ou suspensão do estado de sítio ou da intervenção federal. (artigos 59 a 69)
Emendas à constituição
Para modificar a constituição, exige-se uma lei própria, a Emenda à Constituição, que só pode ser feita quando proposta:
a)por um terço, no mínimo, dos deputados federais ou dos senadores; ou b)pelo presidente da República; ou c)por mais da metade das Assembléias Legislativas das Unidades da Federação.
A proposta de emenda passará por dois turnos de discussão e votação na Câmara dos Deputados e no Senado. Para ser aprovada, precisa ter os votos de 3/5 dos membros de cada Casa do Congresso. A promulgação da Emenda à Constituição é feita pelas mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. (artigo 60)
Iniciativa das leis
Toda lei começa com um projeto de lei, que será apresentado ao Congresso Nacional.
Leis sobre determinadas matérias como, por exemplo, a criação de cargos, funções ou empregos públicos